原始资料来源:上海的美国研究
作者:高龙旭，上海美国研究所研究助理
图片来源:由* * AI生成
自ChatGPT问世以来，人工智能的强大性能吸引了世人的目光，但同时其暴露出的诸多风险也给世人敲响了监管的警钟。2023年3月，意大利政府宣布禁止ChatGPT在意大利使用，理由是ChatGPT没有告知用户信息的收集和处理，缺乏收集和存储个人信息的大量法律依据。2023年6月，欧洲议会正式批准了旨在全面监管人工智能的《人工智能法案》。人工智能在生物识别领域的潜在危险应用和大模型训练过程的不透明成为欧盟成员的主要担忧。
在欧洲对人工智能的监管如火如荼的时候，大洋彼岸的美国对人工智能的监管还处于起步阶段。从行政角度看，虽然拜登多次会见人工智能领域的企业家和学者表示重视，但美国尚未确定人工智能监管的主管机构；从立法角度来看，美国国会对人工智能监管的联邦立法尚未达成广泛共识，对具体的监管框架和委员会设置也尚未达成统一意见。从舆论角度来看，美国科技界和政策界持不同观点的人士仍在就人工智能监管问题展开激烈争论。以上都意味着，美国人工智能的详细监管政策或立法出台尚需时日。
一、美国人工智能监管的现行政策流程
美国目前的人工智能监管政策总体上呈现出“总统定调，各部门负责”的趋势，即总统发布宏观政策和蓝图，各部门对各自领域的人工智能技术风险进行审查，并发布相应的措施、政策和法规。
目前，拜登最新最详细的人工智能监管政策框架是2022年10月4日拜登提出的“人工智能权利法案蓝图”。蓝图为人工智能系统确立了五个基本原则，即安全有效的系统、算法歧视保护、数据隐私、通知和解释、人工替代方案和备份。除了蓝图，白宫最近还颁布了一些零散的政策，以制定和实施蓝图的监管要求。例如，5月4日，白宫宣布OpenAI和微软等厂商的大模型应在2023年8月的DEFCON31黑客大会上由互联网专家公开评估，以确定其大模型是否符合蓝图的要求。
在白宫宏观“蓝图”的指导下，美国各联邦部门开始在其职责范围内制定关于人工智能监管的具体政策。例如，劳动部制定了《公平人工智能行动手册》，旨在避免人工智能基于种族、年龄、性别等特征对求职者和员工的偏见。消费者金融保护局就大模型的“黑箱状态”发文，认为“黑箱状态”的人工智能大模型计算出的结论不应作为金融机构拒绝向申请人放贷的合理理由。
在联邦部门中，有两个部门对人工智能监管尤为“热情”，显示出引领美国人工智能监管政策的势头。首先，美国商务部及其子公司国家标准与技术研究所(NIST)于2021年开始收集关于人工智能监管的意见，并于2023年1月推出了人工智能风险管理框架。虽然该框架不具有强制性，只是旨在帮助人工智能企业和专家更好地评估人工智能的风险，但它对人工智能的风险进行了详细的分类和归类，并成为具体监管政策出台的重要基石。除了推出该框架，商务部还于2023年4月公开征求对人工智能问责措施的意见，包括人工智能模型在发布前是否应经过认证程序的关键监管步骤。另一个在人工智能监管方面发挥重要作用的部门是美国联邦贸易委员会(FTC)。在拜登的蓝图公布之前，FTC于2022年4月发布了FTC消费者保护指南，并对人工智能提出了“透明、可解释、公平和符合经验并促进问责”的要求。美国联邦贸易委员会将来也可能成为专门审查人工智能的部门。2023年3月，它收到了人工智能和数字政策中心(CAIDP)的一份新报告，要求对OpenAI及其产品GPT-4进行调查。
二、目前美国人工智能监管的立法进程
目前美国对人工智能的监管主要分为州和联邦两级。在州一级，2022年，共有17个州出台了关于人工智能的法案。科罗拉多州、伊利诺伊州和佛蒙特州也在立法机构中成立了工作组或委员会，研究人工智能并提供报告和建议。各州相关立法主要涉及人工智能大模型中的歧视和偏见，大模型的透明性，人工智能在生物识别领域的应用。
在联邦层面，许多立法者已经在人工智能监管的各个方面采取了行动，但立法进程仍处于早期阶段。民主党众议员刘云平等人提交了“国家人工智能委员会法案”，该法案提出建立一个由20名成员组成的“国家人工智能委员会”，由各方提名10名成员，主要负责对人工智能监管立法的紧迫性进行分级，并指导相关立法。参议院多数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)也一直强烈支持人工智能领域的全面立法。2023年6月，他推出了“人工智能安全创新”的框架，该框架包括五大核心支柱:安全、问责、基础(基于民主价值观)、解释(向用户明确)和创新。舒默还在国会组织了几次关于人工智能的说明会，希望能在这个框架内。与此同时，在传唤OpenAI首席执行官山姆·奥尔特曼(Sam Altman)、人工智能初创公司Hugging Face首席执行官克莱门特·德兰格(Clement Delangue)等人举行了几次关于人工智能的听证会后，美国国会计划举行更多与人工智能有关的听证会。例如，众议院金融服务委员会成员、民主党成员马克辛·沃特斯(Maxine Waters)表示，人工智能已经对美国的金融安全构成了重大威胁，并呼吁立即举行听证会，讨论人工智能对金融相关行业的影响。民主党参议员加里·彼得斯(Gary Peters)和埃德·马基(Ed Markey)致信政府问责局(GAO)，要求后者检查生殖性人工智能的潜在危险，并就如何减轻风险进行“详细的技术评估”。
舒默于6月21日在CSIS宣布了他的“人工智能安全创新”框架/CSIS。
第三，目前美国关于人工智能监管的争论
辩论主要围绕以下问题展开。首先，美国是否需要一个新的联邦机构来负责人工智能监管？OpenAI和微软在这个问题上回答“是”。OpenAI首席执行官奥特曼(altman)在国会出席听证会时，提议成立一个全新的联邦机构，为人工智能模型发放许可证，从源头上避免有风险的人工智能工具。这一想法也得到了微软总裁布拉德·史密斯(Brad Smith)的支持，他在微软发布的报告《管理人工智能:未来蓝图》中认为，“高性能人工智能基本模式的新规则最好由新的政府机构来实施”。谷歌对这个问题的回答更倾向于“不”，称虽然“不反对”成立一个全新的监管机构，但更倾向于基于现有机构进行人工智能监管。谷歌认为，商务部下属的国家标准与技术研究院(NIST)应继续牵头向机构发布如何应对人工智能风险的技术指南，各部门应将其付诸实践。
第二，美国是否需要进行类似欧盟的全面人工智能监管立法。尽管参议院多数党领袖舒默“雄心勃勃”地提出了一个对人工智能进行全面监管的框架，并试图通过特别论坛等“新程序”来加快国会缓慢的立法进程，但美国一直强调非监管措施，即更强调不具有法律强制性的措施，包括针对细分行业的政策指导方针或框架以及行业内自愿的共识标准。北达科他州立大学网络安全教育与研究所副所长杰瑞米·施特劳布撰文称，全面监管人工智能是完全错误的。他认为，从法律角度看，全面监管本质上是对程序员自由表达权利的限制；从市场来看，综合监管提高了新兴企业进入人工智能行业的合规门槛，加剧了行业垄断；从监管效果来看，“只监管技术发展，不监管技术应用”的综合监管思路会扼杀人工智能行业的创新。
四、人工智能监管在美国的前景
首先，两党紧张的政治关系会对人工智能监管法案的出台产生不利影响。无论是刘云平提交的国家人工智能委员会法案，还是舒默仍在酝酿中的人工智能综合监管提案，都必须在国会经过长时间的辩论、听证和讨价还价，才能最终获得通过。然而，美国日益严重的政治极化正使这一进程变得越来越困难，2024年美国大选的临近正在缩小两党妥协的窗口。即使民主党人提出的全面监管的想法和具体的监管法案能够得到认可，共和党人也可能拒绝投赞成票，而是拿它当“囚犯”来换取民主党人在其他事务上对共和党的支持。例如，共和党人曾经阻止芯片法案的通过，以换取民主党人在通货膨胀削减法案的具体条款上的让步。
其次，不同机构监管框架的重叠和不一致，会降低美国人工智能监管的清晰度。在国家层面，白宫蓝图中的原则与舒默的综合监管立法框架中的原则在很大程度上重叠。由于美国政府没有指定现有的联邦部门作为人工智能监管的主管部门，也没有决定成立新的联邦部门，各部门的“碎片化”模式不仅降低了相关政策的协调性，还可能导致内部摩擦和权力竞争。美国各州对人工智能立法的具体内容分歧很大。例如，加州的法案包含对非政府使用自动化系统的监督；康涅狄格州和佛蒙特州的法案专门监督政府对这些系统的使用。以上种种情况，都可能使未来美国对人工智能的监管复杂化，增加企业的合规成本。
最后，美国监管进展缓慢，可能难以适应人工智能的快速发展。尽管近期美国关于人工智能监管的政策和学术讨论不断升温，大量听证会和研讨会相继召开，各种监管蓝图和框架相继提出，但实际上美国几乎所有与人工智能监管相关的官方文件都停留在宏观层面或初始阶段，并未对人工智能监管进行充分详细的讨论和解释，难以为企业持续人工智能创新提供有效的合规指导。另一方面，人工智能及相关产业的高速发展远超监管框架的建立。根据福布斯的预测，预计到2027年，人工智能相关的市场规模将从2022年的860亿美元达到4070亿美元，这将伴随着大量新兴人工智能相关企业的建立、全新的技术突破和投资注入。届时，监管政策法规的“慢节奏”将在很大程度上对人工智能的发展产生负面影响。
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