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2016年1月枞阳县划归铜陵市管辖，区划调整前，铜陵没有扶贫工作任务，区划调整后，脱贫攻坚成了新铜陵的新任务。金融精准扶贫不同于财政扶贫，金融机构的存款主要来源于老百姓的存款，金融扶贫必须基于商业可持续性原则。本文以铜陵市为例，全面分析金融精准扶贫的现状，探讨适合的铜陵市金融精准扶贫模式，并为铜陵市的农村金融精准扶贫提出相应的政策建议。
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Part 1
铜陵市脱贫攻坚基本情况
铜陵市位于安徽省中南部、长江下游，北接合肥，南接池州，东邻芜湖，西临安庆，是长江经济带重要节点城市和皖中南中心城市。1956年建市，2016年1月枞阳县划归铜陵市管辖，现辖一县三区（枞阳县、铜官区、义安区、郊区），总人口170万，总面积3008平方公里。区划调整前，铜陵没有扶贫工作任务，区划调整后，脱贫攻坚成了新铜陵的新任务。
枞阳县1985年被确定为省属重点贫困县，1994年被列为国家八七扶贫攻坚计划重点县，居全省第10位，2012年摘去国家扶贫开发重点县帽子。目前铜陵市扶贫对象都在枞阳县，脱贫攻坚工作分布广、任务重，枞阳县22个乡镇都有贫困村，235个行政村都有贫困人口，2016年初共有建档立卡贫困村65个，建档立卡贫困户30259户78676人，贫困发生率达9.15%，高于全省5.72%的平均水平，甚至超过不少重点贫困县。2016年共完成6589户20829名贫困人口脱贫，21个贫困村出列，2017年完成28225名贫困人口脱贫，实现22个贫困村出列，2018年脱贫26208名贫困人口，33个出列村。
Part 2
铜陵市金融精准扶贫工作现状
2015年以来，铜陵市金融精准扶贫工作取得了较好的成绩，全市金融扶贫工作机制进一步健全，通过强化政策引导、用好政策工具、加大投放力度、创新金融产品、发挥保险作用、定期督查调研、开展定点帮扶等方式，多措并举推动金融扶贫政策落地见效，有效缓解了贫困户难以获得金融支持的问题。
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建立多方联动的协调机制。
铜陵市在市、县两级层面上不断推动多方联动的金融扶贫协调机制，加大金融扶贫工作统筹协调力度。先后出台《创新发展扶贫小额信贷实施意见》（枞政办〔2016〕12号）、《铜陵市扶贫小额信用贷款实施意见》（铜金〔2017〕58号）、《枞阳县2018年扶贫小额信贷操作方法》（枞财金〔2018〕255号），充分发挥货币政策工具作用，调动枞阳县法人金融机构信贷投入积极性，加大贫困地区信贷投入，在宏观审慎管理方面，优先保障扶贫小额信贷投放。
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建立精准到户的主办行制度。
为切实掌握贫困地区有效信贷需求情况，加大对金融机构的指导力度，通过确定主办行，划定金融扶贫责任片区，对贫困村进行包干，各主办行在切实掌握金融扶贫责任片区有效金融需求的基础上，建立贫困户金融服务档案，确保“一户一档”，明确支持对象及方式，提出金融支持的具体措施，实现对贫困村金融服务的全覆盖。
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推进农村信用体系建设。
将农户信用信息体系建设范围扩大到枞阳县域，建立农户信用数据库，为金融机构全方位了解农户真实经营状况提供详实参考，提高信贷投放的实际参考性和政府支持的联动性。2017年，按照“政府采集、征信公司录入、徽商银行优先使用，发展农村普惠金融”的工作机制，累计将26余万份农户信用信息同时导入“铜陵市中小企业平台”和“安徽省农户信用信息系统”。2018年9月份，枞阳县录入信息户数235697户，实现枞阳县农户全覆盖；枞阳县录入家庭农场数量27个，目前暂未录入农村信用体系建设库；枞阳县录入农民专业合作组织数量19个，占枞阳县农民专业合作组织数量53户的35.85%
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推进整村批量授信工作。
铜陵市以全市各银行业金融机构为推动金融扶贫工作的联动线，将工作重心下沉到65个贫困村，以行政村为单位，通过量表对村内农户进行信用户评定，批量对符合条件的农户进行授信，深入各乡镇村摸排融资需求现状，对符合授信条件的贫困户，根据实际需求适度增加建档立卡贫困户的授信额度，对前期未评级的，加大评级授信力度，扩大建档立卡贫困户授信面。并推动政府相关部门为金融机构逐村到户进行走访授信提供支持。截至2018年末，铜陵金融机构对接贫困户38249户，其中获得评级授信16945户，授信金额达5.06亿元。
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探索农民专业合作社发展模式。
在坚持“户贷户用户还”和“免担保、免抵押”原则的基础上，充分发挥村级合作社、能人大户带动贫困户发展的作用，由乡镇负责指导成立村级合作社工作，成立成员为“村集体+农民大户+贫困户”的农民专业合作社，各村引导和鼓励贫困户将申请的扶贫小额贷款参与合作社经营，优先吸纳贫困户入社打工就业，获得务工收入；对无劳动能力的贫困户，由合作社按每户2000元的标准为贫困户暂垫入股资金，并确保贫困户每年有一定数额的分红，目前“村集体+农民大户+贫困户”的农民专业合作社200多个。
案例：枞阳县太公农民专业合作社，其成员为“村集体+农民大户+贫困户”。村与农民大户一道入股成立合作社带领贫困户‘抱团’闯市场。2017年7月，该合作社成立后，首个经营项目是流转10亩土地种西瓜。尽管当年技术不成熟，但村集体还是赚了1万余元，15名贫困户也获得了2000元至4000元不等的务工收入。初尝甜头后，该合作社决定将去年种植西瓜的地改种无公害葡萄，并再流转12亩土地继续种植西瓜。
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强化政策保障。
1.建立风险补偿机制。
枞阳县财政安排风险补偿金5079万元，风险补偿金存入承贷行，参照扶贫小额信贷余额实行动态调整。扶贫小额信贷放大倍数最高可达到1:8。此外，县财政为贷款贫困户购买扶贫小额信贷意外伤害险，分散贷款风险。给予贷款对象最高2400元/年的贴息。鼓励贫困户发展种养业时参加政策性农业保险，一定程度上缓释银行扶贫贷的风险。
2.率先在全省实施保险扶贫。
按照“政府主导、部门协作、公司承办、贫困户受益”的原则，运用政企合作模式，为全县所有建档立卡贫困户增加险种，实行“五险一体”保险扶贫融合模式，充分发挥保险在扶贫工作中的保障作用，用保险兜住贫困户因病、因意外致贫、返贫的底。此融合模式和服务机制，目前在全省属于首次推行。由于枞阳县保险扶贫工作力度大、成效明显，2017年被中国人寿安徽省分公司评为全省唯一的“保险先进县”。
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建立正向激励制度。
人民银行铜陵市中心支行对金融扶贫工作推进力度大的金融机构，在季度宏观审慎评估和年度综合评价中进行加分，并给予支农支小再贷款等信贷政策倾斜，引导信贷资源流向产业扶贫项目。
截至2018年末，全市金融精准扶贫贷款余额18.12亿元，同比增长357.8%。其中，个人精准扶贫贷款余额6.89亿元，项目精准扶贫贷款余额3.73亿元，产业精准扶贫贷款余额7.50亿元。当年累计发放金融精准扶贫贷款8.07亿元，同比增长184.4%。其中，全市共有6家金融机构办理扶贫小额信贷业务，当年累计发放贷款2.23亿元，完成省定年度目标任务的114%。截至9月末，贷款户数1.26万户，贷款余额4.39亿元。
Part 3
金融精准扶贫的制约因素
金融机构层面
1.金融扶贫产品创新不够。
部分金融机构在扶贫类金融产品和服务模式的创新方面过于简单，主要创新点集中于个人扶贫贷款产品，未能结合本地资源禀赋、产业结构与经济主体的需求创新开发出产业扶贫贷款产品、项目扶贫贷款产品。产业扶贫项目较单一。
2.金融机构扶贫动力不足。
银行对贫困户发放贷款成本高、风险相对较大，导致银行金融精准扶贫动力不足。一是贷款风险较大，基层信贷人员积极性不高；二是扶贫贷款额度小，发放成本高；三是贫困地区金融生态环境不好，贷款不良率高；四是发展产业的贫困户缺少抵押担保物，导致资金需求难以满足。
3.工作措施还不够扎实。
各银行业金融机构的金融精准扶贫规划普遍缺乏有针对性、可操作性的措施，工作推进方面，“产业导向，带动致富”的意识还有待于进一步增强。在金融支持产业扶贫方面缺乏具体措施，辖内贫困地区的新型农业经营主体与建档立卡贫困户利益联结机制不健全。部分金融机构对如何认定、发放、管理产业扶贫贷款尚不清楚，截至2018年末，全市仍有11家金融机构的产业精准扶贫贷款余额为零。
4.工作管理还不够规范。
2017年底，铜陵市对全市金融扶贫主办行情况进行了一次摸底，发现部分金融机构未按照“一户一档”要求，精准建立和及时完善贫困户金融服务工作台账和档案。在工作推进过程中，由于对金融扶贫对象识别不精准，贷前调查不充分，导致金融扶贫未能精准对接贫困人口，或者部分建档立卡贫困户有多家银行同时授信，这在去年审计署审计时已被明确指出。
5.金融机构的扶持政策不足。
一是对贫困户发放贷款成本高、风险相对较大，导致银行按照传统的信贷政策难以实现投放，需要金融机构结合当地实际创新信贷产品和优惠政策，才能发挥金融的杠杆作用；二是政策性银行、国有银行应更多地给市县支行金融扶贫工作的权限。
贫困户层面
贫困户内生动力不足。一些贫困人口觉得只要纳入了建档立卡范围，就应该坐等各项政策帮助，“等、靠、要”思想严重，主动作为、增收脱贫的动力不：个别贫困户对不应该享受的扶贫政策也强烈要求享受（如低光伏扶贫等），否则扬言测评时不满意。大部分贫困户通过产业发展脱贫的动力不足，等政府补贴和政府托底脱贫的较多，这也导致金融机构工作的难度较大，缺少有效抓手。
政府层面
1.扶贫政策宣传有待进一步加强。
表现在贫困户对政策知晓不全面。贫困户对政策了解多局限于了解扶贫政策的名称，具体申请程序、补偿标准等知晓度不高，尤其与自身无关的政策不够熟悉，甚至只停留在“听说过”的程度，而缺乏详细的了解，如某贫困户对金融扶贫政策了解不透，贷款去向不清楚，只知道能分红，不知道参与哪个企业分红；如某贫困户对扶贫小额信贷还款和收益风险有顾患；某贫困户是低保贫困户，但不知道每月享受多少低保金；某贫困户对“180”政策不了解，某贫困户不知晓光伏扶贫政策，某贫困户不知晓教育扶贫政策。
2.产业扶贫措施有待进一步完善。
大部分乡镇产业发展措施只有光伏和特色种养业两类，带动贫困户能持续稳定增收的资产收益、乡村旅游、电子商务、手工业和加工业发展少，甚至没有发展。就业扶贫驿站在促进产业发展方面的作用发挥不够明显。基层扶贫干部对扶贫小额信贷政策的理解不深刻，缺乏主动与主办银行对接，也缺乏运用扶贫小额信贷指导支持贫困户发展生产经营的意识，制约了扶贫小额信贷政策效果在基层有效显现。
3.信息共享机制有待进一步加强。
目前，全国扶贫信息网络系统与银行贷款管理系统未实现有效对接，辖内农商行主要靠不定期从县区扶贫办索要，或者扶贫办定期发送给银行，承办银行无法实时动态掌握建档立卡贫困户情况，继续对清退或者出列的贫困户发放扶贫小额信贷。按照扶贫部门的要求，经办银行每月按规定将扶贫小额信贷发放、偿还等情况报送扶贫办系统，县区扶贫办每月能够掌握扶贫小额信贷的最新进展，但扶贫部门的信息没有与金融机构、监管部门共享。
4.财政贴息未有效落实。
按照国务院扶贫办规定，扶贫贷款贴息方式可采取直接或通过金融机构间接补贴给贫困户或项目实施单位两种方式，《安徽省创新发展扶贫小额信贷实施意见》规定“在贫困户还清贷款后，由财政部门将贴息资金打卡到户”，这种贴息模式不适合当前扶贫攻坚期和扶贫小额信贷集中发放期。同时每年期间都有扶贫贷款到期还本付息的情况，目前这部分是由贫困户先垫款，结清后向扶贫部门申报贴息，但申报流程手续多。
Part 4
政策建议
加强产业扶贫融资需求对接。一方面，协同扶贫主管部门加强与农委等部门沟通协作和信息共享，将金融扶贫政策和财政、农业、林业和农村基础设施项目等政策资源进行对接整合，以“乡村振兴战略”为切入点，进一步向全市金融机构提供农业产业化龙头企业、农业合作社和家庭农场目录，打通建档立卡贫困户与新型农业经营主体的利益联结通道，让产业扶贫惠及更多建档立卡贫困户；另一方面，指导政策性银行在使用央行PSL资金使用过程中，向县域扶贫基础设施建设倾斜，充分发挥央行PSL资金在降低社会融资成本、支持金融精准扶贫中的作用。
作者：张艳 沈惟维
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