从国家研究来看，发达国家对国有兵器企业进行了重组和改革，吸引民间资本积极进入，提高了国防生产的效率、活力和稳定性。然而，国有企业仍然存在于少数国防生产领域，主要从事低利润、高风险、保密性强的特种设备生产和维修。中国兵器工业军民融合的重要任务是打破“大而全、小而全”的国防生产体制，推进国有兵器企业分类改革，对特殊行业采取特殊产能维护政策，加强国防工业竞争秩序监管。
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■马明杰
自20世纪80年代以来，国防工业在世界范围内发生了结构性变化。发达国家将竞争引入国防市场，通过分立、重组、兼并等方式对国有国防企业进行改革，大大降低了民营企业的准入门槛，增强了国防工业的活力和竞争力。截至目前，发达国家基本完成了国防工业组织的重构，形成了与国防战略和需求相适应的工业组织体系和市场结构，建立了国防采购、行业监管和特殊国防产品保护政策“三位一体”的政策体系。兵器工业作为国防工业中最传统、最基础的行业，政府介入更多，改革难度更大，但市场化的大方向没有变。
发达国家兵器工业产权结构的变化
20世纪80年代以来，发达国家国防工业改革的一个趋势是，一些传统上被认为超出民营企业能力的国防生产领域开始允许民营企业进入。虽然兵器工业有一定的特殊性，但大量国有兵器企业也开始了民营化进程。在大多数发达国家，私营企业和公共公司已经成为武器工业的主要力量。
1.保持国有兵器企业的原则。
虽然发达国家的国有兵器企业数量大幅减少，但也有所保留。发达国家保留的国有武器企业主要从事特种设备的生产和维修，利润低，风险大，保密性强。在实践中，发达国家是否保留国有企业可以归结为以下三个基本原则。
首先是不与民争利的原则。国有兵工厂一般不生产私营武器企业能够并愿意生产的有利可图的武器产品；私营企业不愿意生产利润很少或没有利润的武器产品，是由国有兵工厂和国有私营兵工厂生产的。二是安全原则。高危险物品的生产主要是国有企业。三是最优保障原则。国企主要解决武器装备的日常维护问题，或者满足军事应急的需要。但这些企业一般规模较小，尽量将经营外包给私营部门，即英美的国有和私营形式。
以美国弹药工业的生产为例。弹丸、引信、弹药筒等环节操作风险低，可由民营企业生产。而炸药及其装药、装配、包装需要大量专用设备，操作风险大，因此由国有兵工厂或国有民营弹药厂生产。
2.保住国有兵器企业的田地。
美国兵器工业的国有企业主要存在于两个领域。一是在高度专业化或保密的装备生产领域，如一般的核武器、炸药、核心保密室等，由国有国企和国有民企负责生产。发达国家将危险品行业私有化是谨慎的。炸药等高风险的特殊行业仍以国企为主，基本没有民营化。二是在设备维修领域。美国数千家私人公司为国防部提供维修业务支持。其中，有一小部分是军队所属的国有维修企业。例如，陆军在军队内部有八个维修组织。
3.兵器工业改革的几种主要方式
不同国家对兵器工业的改革方式不同，主要包括改制为国有民营企业、国有企业改制、私有化和成为上市公司。
一是将国资国企转变为国资民企，即国有企业委托民营企业经营。比如英国国防装备集团，美国利马陆军坦克厂。
第二种是卖掉所有的私人资本，把它改造成一个私人企业。甚至坦克和轻武器火药甚至国防维修公司都被私有化了。例如，英国皇家兵工厂在20世纪80年代转型为私营企业。2010年，英国政府推出了部分出售英国国防安全集团的计划。该集团从事各种装甲车、轻武器和航空电子设备的维护和升级。法国人也一直在寻求机动奥特曼的私有化计划，该公司是坦克和装甲车辆行业的领先公司。
第三，国有企业应该首先重组或分离，一些业务应该私有化。改制企业成为公众公司后，政府逐渐退出。比如英国公司Quintic。
第四，兼并重组经济效益差、私有化难度大的国有企业。例如，法国重组了两家国有防务企业的资产，即Git工业公司和皇家范博特军火商业公司，这两家公司亏损巨大。
五是在未私有化的领域引入私企与国企竞争。比如美国的国防维护基础就很大。为了节省开支，美国政府提出国防维修项目应该在军种之间或者军种与私人企业之间进行竞争，以提高效率。同时考虑依托民用维修部门进行国防维修的可能性。
4.政府以上市公司的形式对主要的武器企业进行战略控制。
在罗尔斯·罗伊斯公司和奎奈蒂克公司改制为上市公司的过程中，英国政府实行政府股份制，对公司的重大战略决策行使一票否决权。例如，英国政府对Quinetiq“黄金股”的权利包括:有权阻止其他机构恶意接管公司，保留重大决策的最终决定权；有权反对任何威胁国防和安全的公司交易或持股；公司重要的相关工作，只有得到国防部具体的、有文件证明的许可，才能开展；为了国家安全，它有权监督董事会成员和批准董事长；监督公司的生产类别，以满足英国国防军备的需求。
5.影响兵器工业改革的其他因素
发达国家国有兵器企业的改革也遇到了一些困难。一是政治因素，主要是由于国防生产的保密性和独立性。即使在英国，也有大量反对关键国防部门私有化的人，他们对国防生产中以利润为导向的私营企业持怀疑和警惕态度。第二是经济因素。一些国有兵器企业效率太低，没有民营资本愿意接手。例如，法国几次试图将坦克制造商Nexter私有化，进展都不顺利。
美国政府对国防市场的监管
民间资本深度进入兵器行业，需要政府的行业监管能力。政府通过法律和行政手段干预国防市场的竞争态势，维护供应商市场的竞争力。在美国，反垄断、反不正当竞争和并购安全审查是联邦政府监管国防工业的三个重点。
1.国防装备竞争性招标纳入法律和政府监管范围。
美国的《合同竞争法》或《反垄断法》等竞争相关法律也适用于国防装备采购，并建立了竞争投诉制度。在设备采购中，一旦承包商发现竞争对手在签订合同时违反了竞争法或反垄断法，或者对竞争结果有疑问，可以通过两种渠道提出投诉:一是向总审计局投诉；二是向联邦索赔法院提起诉讼。例如，KC-X空中国油轮项目因为一个承包商的投诉而两次获得新的投标。
2.控制国防企业的国内并购。
《反垄断法》是美国管理国防工业的基本法律之一，是国防工业企业兼并重组应遵循的基本规则，从而维护国防工业相对有序的竞争秩序。美国国内并购的审查主要由司法部和国防部负责。国防部产业政策办公室对国防工业的兼并重组进行评估，司法部反垄断局负责审查。例如，1999年，美国国防部以损害竞争为由，否决了通用动力公司对纽波特纽斯造船公司的收购。相对而言，大型军工公司对下级军工公司的合并和对小型军工企业的收购更容易获得国防部的批准。
3.对外国企业投资并购进行安全审查。
根据埃克森·弗罗里奥修正案，美国外国投资委员会负责对外国或外资公司收购美国公司进行国家安全审查。该委员会由财政部牵头，由国防部、司法部和国土安全部等12个部门参加。评估外国公司对国内企业的并购，以确定并购对国防工业和技术基础的影响。
美国保持特殊产业生产能力的政策
弹药、炸药等国防特种行业产能保持问题突出。美国的弹药工业在20世纪90年代也面临困难。很多弹药厂长期没有订单，被迫陆续倒闭。20世纪90年代，美国联邦政府采取了一些特殊政策来保护弹药和爆炸物制造商，包括私营企业。
1.对重要的工业基地采取“保留部分产能以备不时之需”的策略。
首先，根据国防战略，确定工业基地和支持的规模。按照美国90年代末的战略思路，其弹药工业基础应该可以同时支撑两场地区冲突的弹药供应。一个弹药工业特别工作组提出，为了保证弹药工业基础和弹药供应能力，每年需要30亿美元的研究、开发和采购费用。
2.对参与产品开发的企业实行优惠政策。
首先，政府支付产品开发的成本。对产品实行封闭有限竞争，所有由军方指定或军方允许参与武器竞争的承包商，无论是否中标，都将承担相关费用。二是美国陆军科研机构的科研成果免费提供给企业。三是向企业免费提供研究试制设备，用于样机试制。
3.对企业实行优惠政策。
一是向因缺乏资金而陷入困境的兵工企业提供贷款担保。二是向包括民营企业在内的兵工企业免费提供生产设备和器材。生产设备和器材归政府所有，企业只能用于军工生产，不能用于其他用途。三是稳定生产供应，提高军品利润。民营军工企业一旦和军方签约，就可以拿到很多年的订单。根据美国国防部《国防金融与投资评论》的报告，从销售额来看，兵器工业的利润几乎与民用工业相同，但从投资来看，却比民用工业高一倍左右。
4.向私营军火企业提供税收优惠。
与军方签约的民营军械企业，免征货物税、州或地方营业税和使用税，享受“先完成合同后纳税”的优惠条件。
5.实施兵器工业现代化鼓励计划。
美国采取了一项促进军工企业技术进步的重要措施，即制定了工业现代化激励计划。
对中国兵器工业产业体系建设的启示
1.加强国防军事战略与国防工业发展战略的协调。
军事战略决定国防采购需求的规模和水平，清晰的战略和国防采购需求是国防生产发展的稳定保障。因此，应提高军事战略的科学性和前瞻性，加强主管部门之间的沟通协调机制，实现军事战略需求与国防工业发展需求的深度融合。
2.推进军工集团分类改革，从源头上形成“小核心、大协作、专业化、开放”的现代国防工业体系。
“大合作”的前提是“小核心”，实质是组建专业的国防生产队伍。军工集团改革的基本方向是剥离集团企业非核心业务，推进非核心业务和配套生产的社会化、专业化。兵器工业国企改革的基本原则是保基础、保核心。根据细分行业的重要性，对国防工业进行分类改革，实现兵器工业产权多元化。
3.对炸药、弹药等特殊行业采取特殊扶持政策。
炸药工业是损害三军的基础。生产危险性高，利润低，平战矛盾突出，需要特殊扶持政策。一是根据国防战略需要，确定炸药弹药基本生产规模和合理生产能力，确保炸药弹药安全稳定供应；二是根据产能规划，对弹药、炸药企业进行重组，形成稳定、有竞争力的弹药、炸药生产体系；三是制定专项采购和有条件保障政策，包括非竞争性采购、定价和补贴政策，为生产设备的维护和更新提供全额资金支持。
4.完善国防科技工业反垄断审查制度。
保持国防科技工业市场竞争力是保证国防装备供应能力和水平的重要手段。建议成立由相关部门参与的国防科技工业反垄断与反不正当竞争委员会，形成统一协调的国防科技工业反垄断审查机制。制定《国防科技工业反垄断和反不正当竞争审查办法》，明确适用法律法规和相关部门职责，界定市场垄断和不正当竞争，引导国防工业市场健康发展。
5.推进军民深度融合相关改革，必须齐头并进，多管齐下。
国防市场由政府监管，国防采购、监管政策和管理能力对国防企业行为和国防工业发展影响很大。在推进国防工业企业分类改革和产业组织体系重构的同时，要推进以国防装备采购管理体系为核心的军民融合配套体系建设，提升国防采购管理和监督能力，确保改革有序、风险可控。
(作者是国务院发展研究中心技术经济研究部副主任)
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